两会提案：推动民间组织健康有序发展，取消外汇局63号文件相关公证程序的建议

两会议题：推动民间组织健康有序发展，取消外汇局63号文件相关公证程序的建议
北京爱知行研究所
2012年2月20日发布

    据人民网消息，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第五次会议和政协第十一届全国委员会第五次会议将于2012年3月5日左右在北京召开。北京爱知行研究所特向人大代表和政协委员提请关于下列问题的建议，欢迎各界朋友广泛参与，共同为改善该问题而努力。也欢迎感兴趣的两会代表和我们联系，谢谢！

    我们的联系方式：010-88142132,新浪微博：@爱知行法律项目，邮箱：aizhixing2010@gmail.com

    关于推动民间组织健康有序发展，取消外汇局63号文件相关公证程序的建议：我国各地参与艾滋病防治工作的民间草根组织，相当一部分没有获得官方的注册登记，少部分在工商行政部门注册为企业形式运作。无法享有《艾滋病防治条例》规定的"有关组织和个人参与艾滋病防治公益事业，依法享受税收优惠"的政策，国家外汇管理局2009年出台的《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》中规定，境内企业接受境外非营利性机构捐赠，应当准备公证等手续。该政策出台后，民间组织接受境外捐赠的渠道受阻，跨国公证等法律手续对于民间组织的薄弱力量来说几乎不可能完成，严重影响我国民间公益事业的进一步发展。北京爱知行研究所建议，恳请外汇管理局从支持民间组织发展角度出发，简化相关程序，促进民间组织在艾滋病防治工作中的作用。

推动民间组织健康有序发展，
取消外汇局63号文件相关公证程序的建议

一、情况

1. 据北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平估计，在中国至少有300万未登记的社会组织。我国各地参与艾滋病防治工作的民间社会组织，俗称草根组织，绝大多数没有任何官方登记注册，少数在工商部门注册为企业。因为没有民政部门登记，这些艾滋病社会组织无法享有《艾滋病防治条例》第五十一条提出的"有关组织和个人参与艾滋病防治公益事业，依法享受税收优惠。"2011年7月，民政部部长李立国表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能，这意味着上述三类社会组织将可直接登记，改变之前的双重管理门槛。

2. 国家外汇管理局于2009年12月25日发布《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》（汇发【2009】63号），该通知于2010年3月1日起正式施行。根据该通知规定：境内企业接受或向境外非营利性机构捐赠，应持以下单证在银行办理：(一)申请书；(二)企业营业执照复印件；(三)经公证并列明资金用途的捐赠协议；(四)境外非营利性机构在境外依法登记成立的证明文¬件(附中文译本)；(五)在上述材料无法充分证明交易真实性时，要求提供的其他材料。

3. 在现行法律框架下，工商部门注册的民间组织NGO因游离于法律边缘，故承担着很大的风险。国内工商注册的NGO常常面临着来自税务机关、工商部门、公安机关等的多头管理，如今面临外汇管制，这使得NGO的运营深陷囹圄。在该外汇通知出台之前，外汇捐赠到账后，NGO将境外机构与境内受赠方之间的捐赠协议(附中文译本)提交主管银行，便可结汇。手续较简，虽然中间可能会有其他困难。在该外汇通知出台之后，我们了解到很多民间组织多番尝试都无疾而终，部分组织无法通过外汇捐赠方式正常结汇长达2年之久。同时，我们了解到， NGO前往银行结汇提现时，被要求提交经过公证的捐款协议。该机构随后联系几家国内公证处，得到的答复是"没有先例"或"捐助方到场才能办理"。该通知直接造成多家NGO陷入结汇困境而导致资金运转不周，无法践行民间组织的社会服务。

二、分析：外汇捐赠公证是"不可能任务"

1. 按照外汇通知规定，捐赠协议须经公证，但国际公证程序耗时、繁琐、成本大。

法律框架内的国际公证程序是非常繁琐的，复杂到几乎不可能完成。如果严格执行下来，相当耗时，大大增加了民间公益机构的运营成本。对于主要接受境外非营利机构捐赠款以开展公益事业的民间机构，按照该通知，每一份捐赠协议都须经过公证。在最终拿到公证认证文书之前，因为无法结汇，长时间内公益事业都会因为资金运转问题而停滞，民间组织将陷入财务困境和运营困难

2. 民间组织主要是通过公益项目申请获取境外公益机构的项目捐赠款，项目实施通常存在着一定的时效性，就如同NGO从事的公益性质的社会服务，如灾后重建、医疗关怀、残障康复等，如果审核、认定公益性外汇捐赠的程序持续很长时间，将严重影响公益事业的执行效果。

3. 高成本的国际公证程序背离了捐款人和慈善家的公益慈善目的，境外基金会很有可能考虑减少在中国境内公益基金的投入。作为资金来源方的境外公益机构，他们也为其捐款人负责并履行承诺，所以境外公益机构通常也担负着一定的项目指标，如果在中国领域内的公益项目不能顺利结汇或是按照该通知去办理出示公证文件，他们可能会考虑放弃中国的公益项目，这对于中国来说也是重大的公益资源流失，也是对中国境内正在发展壮大的公益事业的重创。

4. 根据媒体消息，"外汇局表示，此举意在便利境内机构办理捐赠外汇业务，规范境内机构捐赠外汇收支行为，同时有利于防范异常资金通过捐赠渠道跨境流动"，然而面对基本不可能完成的公证程序，部分民间组织也曾提出过风险更高的方式，包括经由私人账户或香港账户转入等，这将有悖于外汇局的监管初衷，更加不利于外管局的监管事务。

三、建议：取消国家外汇局63号文件的相关公证程序，为民间组织提供支持性政策环境

虽然部分地区已逐步对民间组织开放注册，但是大部分地区民间组织注册障碍未清。在目前过渡期间，需要给依然无法注册登记的民间社会组织提供发展的机会。民间组织面临着税务、工商、公安部门等的多头管理，我们相信对于外汇资金的监管和防范异常资金通过捐赠渠道跨境流动在现有法律框架下是可控的。考虑到公益事业的可执行性和时效性，考虑到民间组织的社会作用，我们恳请外汇管理局取消公证程序，为民间组织和公益事业的发展提供支持性的政策环境，推动民间组织健康有序的发展。


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